De gemeenteraad heeft een discretionaire beoordelingsruimte om publiek toegankelijke wegen wel of niet op te nemen in het gemeentelijk wegennet. Daarbij houdt hij rekening met het algemeen belang en een doordacht wegennet. Niet-erkenning als gemeenteweg leidt ertoe dat een publiek toegankelijke weg géén openbare weg uitmaakt, aldus de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak.
In zijn arrest van 21 januari 2025 (nr. 262.048) geeft de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak een andere invulling aan het begrip “gemeenteweg” uit het Gemeentewegendecreet. De Raad legt in dit arrest de sleutel volledig in handen van de gemeenteraad: het komt toe aan de gemeenteraad om discretionair te beslissen of een publiek toegankelijke weg wordt erkend als een gemeenteweg, of niet.
Aanleiding en feitelijke achtergrond
Op 25 april 2022 gaf de Antwerpse gemeenteraad goedkeuring aan een wegenisconcept in het kader van een vergunningsaanvraag voor drie nieuwe kantoorgebouwen te Berchem. Naast de opheffing van enkele oude buurtwegen en de (her)aanleg van gemeentewegen is er wel een bijzonder wegeniselement: twee kantoorgebouwen worden gekenmerkt door een inpandige gaanderij die publiek toegankelijk zullen zijn voor wandelaars. Deze grondstroken werden niet opgenomen in het gemeentelijk rooilijnplan en werden bijgevolg niet beschouwd als gemeentewegen.
Vlaamse Regering: vernietiging gemeenteraadsbesluit
De Vlaamse Regering heeft dit gemeenteraadsbesluit vernietigd op de volgende gronden:
Bij publieke verbindingswegen zou het om openbare wegen gaan die automatisch onder publiek beheer vallen, zodat er per definitie sprake is van gemeentewegen. Het privaat eigendomsstatuut doet daaraan niet af en beheersovereenkomsten met private actoren zijn nog steeds mogelijk.
Het rooilijnplan in kwestie duidde deze wegen niet aan als gemeentewegen. Evenmin ging het gemeenteraadsbesluit inhoudelijk in op de ligging, breedte en uitrusting van de verbindingswegen.
Een ontwikkelaar zou volgens de minister niet kunnen ontsnappen aan de kwalificatie als een gemeenteweg door te verklaren dat de doorwaadbare publieke paden niet worden overgedragen aan de gemeente.
De zienswijze van de Vlaamse Regering komt erop neer dat een weg die een openbare bestemming krijgt, automatisch onder het beheer van de gemeente valt (gewestwegen buiten beschouwing gelaten). Dit lijkt ook conform de gangbare rechtspraak tot hiertoe.[1]
Raad van State: de gemeentelijke autonomie is doorslaggevend
De Raad van State ziet het anders en benadrukt de discretionaire beoordelingsruimte van de gemeenteraad om een publiek toegankelijke weg al dan niet te erkennen als een gemeenteweg:
De erkenning van een publiek gebruikte grondstrook als gemeenteweg behoort tot de gemeentelijke autonomie: de gemeenteraad oordeelt discretionair of het in het algemeen belang is om een dergelijke weg al dan niet op te nemen in het gemeentelijk wegennet, onder meer vanuit het oogpunt van een doordacht wegennet.
Het enkele feit dat een weg publiek toegankelijk is verplicht de gemeente nog niet om deze automatisch te kwalificeren als een gemeenteweg.
De in het gemeenteraadsbesluit aangehaalde reden dat het grotendeels om inpandige gaanderijen gaat, lijkt voor de Raad van State een geldige reden te zijn voor de gemeenteraad om deze grondstroken niet te erkennen als gemeentewegen.
·Het Vlaams Gewest had in de procedure gewezen op het risico dat deze zienswijze zou betekenen dat er naast gemeentewegen en gewestwegen een derde categorie van openbare wegen wordt gecreëerd, met name de privaat beheerde openbare wegen. Dit zou volgens het gewest tal van vragen oproepen over het rechtsstatuut van deze privaat beheerde openbare wegen en de erop toepasselijke rechtsregels. De Raad van State is het hier niet mee eens: volgens de Raad leidt de niet-erkenning door de gemeenteraad dat de betreffende grondstroken eenvoudigweg geen openbare wegen zijn.
Baan-brekend arrest
Noem het arrest gerust “baan-brekend”. De Raad van State geeft hiermee een afwijkende interpretatie aan de definitie van een gemeenteweg dan tot hiertoe gangbaar was in de rechtspraak. Tot hiertoe werd de openbare bestemming van een weg als doorslaggevend beschouwd: van zodra een weg een openbare bestemming had, werd deze geacht automatisch onder het beheer van de gemeente te vallen en aldus een gemeenteweg uit te maken (gewestwegen buiten beschouwing gelaten). Dit betekende dat alle openbare wegen mee opgenomen moesten worden in het wegenisdossier van een vergunningsaanvraag en het voorwerp moesten uitmaken van een rooilijnplan. Dit lijkt nu niet noodzakelijk meer het geval. De gemeenteraad wordt door de Raad bevoegd geacht om discretionair te beslissen welke publiek toegankelijke wegen erkend worden als gemeentewegen, en welke niet.
Het lijkt thans op het eerste gezicht dus mogelijk om, in samenspraak tussen de gemeente en de ontwikkelaar, publiek toegankelijke wegen in privaat beheer te houden en zo buiten het stelsel van de gemeentewegen te houden. Zulke publiek toegankelijke, maar privaat beheerde wegen zullen dan niet mee opgenomen moeten worden in het wegenisdossier van de vergunningsaanvraag, op basis waarvan de gemeenteraad zich uitspreekt over de ligging, de breedte en de uitrusting van de aan te leggen gemeentewegen.
Kan met een private beheersconstructie een beslissing over de zaak van de wegen en een blokkerende houding van de gemeenteraad dan nu vermeden worden? Dat lijkt ons niet zonder meer het geval te zijn.
De Raad van State benadrukt de gemeentelijke autonomie en bevestigt dat het discretionair aan de gemeenteraad toekomt om te beslissen om een publiek toegankelijke weg al dan niet te erkennen als een gemeenteweg. Met andere woorden, de gemeenteraad zal steeds een afweging moeten maken om een aan te leggen publiek toegankelijke weg al dan niet te erkennen als een gemeenteweg. Men kan de gemeenteraad hierin niet passeren:
Beslist de gemeenteraad om de weg niet te erkennen als een gemeenteweg, dan is er geen sprake van een gemeenteweg en zal er voor deze weg geen voorafgaandelijke gemeenteraadsbeslissing nodig zijn over de ligging, de breedte en de uitrusting van de weg alvorens het college van burgemeester en schepenen een beslissing kan nemen over de vergunningsaanvraag.
Beslist de gemeenteraad daarentegen dat de weg wél een gemeenteweg uitmaakt, dan zal hij verder zijn bevoegdheid moeten uitoefenen over de zaak van de wegen in het kader van de vergunningsprocedure. Het zal er dus op aankomen voor een ontwikkelaar om dit op voorhand goed af te toetsen met de gemeente, om te weten of al dan niet een wegenisdossier moet worden gevoegd bij de vergunningsaanvraag waarover de gemeenteraad zich moet uitspreken.
Bovendien staat “discretionair” niet gelijk met “willekeurig”. Het is duidelijk dat de gemeenteraad de vrijheid heeft om een bepaald beleid te voeren over het gemeentelijk wegennet, en wat hier wel of niet in op te nemen. Deze beleidsvrijheid is echter afgebakend door belangrijke randvoorwaarden. Zo verwijst de Raad van State naar artikel 4, 1° Gemeentewegendecreet, waaruit hij afleidt dat de beslissing om een publiek toegankelijke weg al dan niet te erkennen als een gemeenteweg rekening moet houden met het algemeen belang en het oogmerk van een doordacht wegennet. Ook andere principes opgenomen in artikel 4 Gemeentewegendecreet kunnen relevant zijn, zoals verkeersveiligheid, ontsluiting en actuele en toekomstige ruimtelijke behoeften. Vanzelfsprekend zullen ook de algemene beginselen van behoorlijk bestuur steeds in acht genomen moeten worden.
Tot slot maken we nog de volgende bedenking: de Raad van State overweegt stellig dat publiek toegankelijke wegen die de gemeenteraad niet erkent als gemeentewegen, (ook) geen openbare wegen zijn. Dit is verrassend, nu steeds werd aangenomen dat de openbare bestemming bepalend is of er sprake is van een openbare weg of niet. Is het voortaan zo dat het openbaar beheer als discretionaire beslissing van de gemeenteraad, en niet de openbare bestemming, bepalend is voor de kwalificatie als een openbare weg? We zijn alvast erg benieuwd of en welke verduidelijking de Raad van State hierover mogelijk nog zal geven in toekomstige arresten.
Onze collega’s van de vakgroep Environmental volgen dit van nabij op. U kan de auteurs Kristof Hectors, Roel Meeus en Pieter Mertens steeds contacteren voor vragen of bijstand.
[1] Bv. RvVb 4 februari 2021, nr. RvVb-A-2021-0595; RvVb 10 maart 2022, nr. RvVb-A-2122-0539 en RvVb 15 december 2022, nr. RvVb-A-2223-0333.