Le conseil communal dispose d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation lui permettant d’intégrer ou non les voies accessibles au public au réseau routier communal. Lors de cette décision, il tient compte de l’intérêt général et des impératifs d’un réseau routier réfléchi. Pour la section contentieux du Conseil d’État, la non-reconnaissance en tant que route communale signifie qu’une voie accessible au public ne constitue pas une voie publique.
Dans son arrêt du 21 janvier 2025 (n° 262.048), la section contentieux du Conseil d’État donne une interprétation différente de la notion de « voie communale » du décret sur les routes communales. Dans cet arrêt, le Conseil laisse totalement le choix au conseil communal : il appartient au conseil communal de décider de manière discrétionnaire si une voie accessible au public est reconnue ou non comme une route communale.
Motivation et contexte
Le 25 avril 2022, le conseil communal d’Anvers a approuvé un plan de voirie dans le cadre d’une demande de permis pour trois nouveaux immeubles de bureaux à Berchem. Outre la suppression de quelques anciennes routes de quartier et la (re)construction de routes communales, il se distingue toutefois par un élément routier particulier : deux immeubles de bureaux sont traversés par un passage intérieur public qui sera accessible aux promeneurs. Ces bandes de terre n’ont pas été incluses dans le plan d’alignement des bâtiments de la commune et n’ont par conséquent pas été considérées comme des routes communales.
Gouvernement flamand : annulation de l’arrêté du conseil communal
Le Gouvernement flamand a annulé cet arrêté du conseil communal pour les motifs suivants :
Les routes de liaison publiques seraient des voies publiques qui relèvent automatiquement de la gestion publique et sont donc par définition des routes communales. Le statut de propriété privée n’y change rien et des accords de gestion avec des acteurs privés sont toujours possibles.
Le plan d’alignement en question ne désignait pas ces routes comme étant des routes communales. L’arrêté du conseil communal ne portait pas non plus sur l’emplacement, la largeur et l’équipement des routes de liaison.
Selon le Ministre, un promoteur ne pouvait échapper à la qualification de route communale en déclarant que les chemins publics praticables n’étaient pas transférés à la commune.
Le point de vue du Gouvernement flamand consiste à considérer qu’une route qui reçoit une destination publique relève automatiquement de la gestion de la commune (à l’exception des routes régionales). Ce point de vue semble également conforme à la jurisprudence jusqu’à présent habituelle.[1]
Conseil d’État : l’autonomie communale est déterminante
Le Conseil d’État voit les choses autrement et insiste sur la marge d’appréciation discrétionnaire du conseil communal pour reconnaître ou non une voie accessible au public comme une route communale :
La reconnaissance d’une bande de terre utilisée par le public en tant que route communale relève de l’autonomie communale : le conseil communal apprécie de manière discrétionnaire s’il est dans l’intérêt général d’inclure ou non cette route dans le réseau routier communal, notamment dans l’optique d’un réseau routier réfléchi.
Le simple fait qu’une voie soit accessible au public n’oblige pas pour autant la commune à la qualifier automatiquement de route communale.
Le Conseil d’État semble considérer que le motif invoqué dans l’arrêté communal selon lequel il s’agit majoritairement de passages intérieurs constitue une raison valable pour que le conseil communal ne reconnaisse pas ces bandes de terre en tant que routes communales.
Dans cette procédure, la Région flamande avait souligné le risque que cette approche entraîne la création d’une troisième catégorie de voies publiques en plus des routes communales et régionales, en l’occurrence des voies publiques gérées par le secteur privé. Selon la région, cette situation soulèverait de nombreuses questions quant au statut juridique de ces voies publiques soumises à une gestion privée et aux règles juridiques qui leur sont applicables. Le Conseil d’État ne partage pas cet avis : il estime que la non-reconnaissance par le conseil communal a pour conséquence que les bandes de terre en question ne sont tout simplement pas des voies publiques.
Un arrêt révolutionnaire
Cet arrêt peut être qualifié de « révolutionnaire ». Le Conseil d’État donne ainsi une interprétation de la définition de la route communale qui s’écarte de celle de la jurisprudence jusque-là habituelle. Jusqu’à présent, la vocation publique d’une route était considérée comme déterminante : dès qu’une route avait une destination publique, elle était automatiquement considérée comme relevant de la gestion de la commune et donc comme étant une route communale (à l’exclusion des routes régionales). Ce qui signifiait que toutes les voies publiques devaient être incluses dans le dossier de voirie d’une demande de permis et faire l’objet d’un plan d’alignement. Tel semble ne plus être nécessairement le cas aujourd’hui. Le Conseil d’État considère que le conseil communal dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider quelles sont les voies accessibles au public qui sont reconnues comme des routes communales et quelles sont celles qui ne le sont pas.
À première vue, il semble donc maintenant possible, d’un commun accord entre la commune et le promoteur, de maintenir les voies accessibles au public sous gestion privée et donc en dehors du régime des routes communales. Ces voies accessibles au public, mais gérées par le secteur privé, ne devront donc pas être incluses dans le dossier de voirie de la demande de permis, sur la base duquel le conseil communal se prononce sur l’emplacement, la largeur et l’équipement des voies communales à aménager.
Un mécanisme de gestion privée, permettrait-il alors de contourner une décision en matière de voirie et une attitude de blocage de la part du conseil communal ? Les choses ne nous semblent pas aussi simples.
Le Conseil d’État souligne l’autonomie communale et confirme que le conseil communal dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour décider de qualifier ou non une voie accessible au public de route communale. En d’autres termes, le conseil communal sera toujours appelé à examiner s’il y a lieu ou non de qualifier une voie accessible au public à aménager de route communale. Le conseil communal est ici incontournable :
Si le conseil communal décide de ne pas reconnaître la voie comme étant une route communale, il ne sera alors pas question d’une route communale et aucune décision préalable du conseil communal ne sera requise concernant l’emplacement, la largeur et l’équipement de cette route avant que le collège des bourgmestre et échevins puisse statuer sur la demande de permis.
En revanche, si le conseil communal décide que la voie en question est une route communale, il devra continuer d’exercer sa compétence en matière de voirie dans le cadre de la procédure d’octroi du permis. Il appartiendra donc au promoteur de bien vérifier au préalable la situation auprès de la commune, afin de savoir si un dossier de voirie doit ou non être joint à la demande de permis sur laquelle le conseil communal sera appelé à statuer.
« Discrétionnaire » n’est par ailleurs pas synonyme d’« arbitraire ». Il est clair que le conseil communal a la liberté d’adopter une certaine ligne politique en matière de réseau routier communal et de déterminer ce qu’il convient d’y inclure ou d’en exclure. Cette liberté politique est toutefois encadrée par d’importantes conditions périphériques. C’est ainsi que le Conseil d’État se réfère à l’article 4, 1° du décret sur les routes communales, dont il déduit que la décision de reconnaître ou non une voie accessible au public comme une route communale doit tenir compte de l’intérêt public et de l’objectif d’un réseau routier réfléchi. D’autres principes énoncés à l’article 4 du décret sur les routes communales peuvent également être pertinents, comme la sécurité routière, l’accessibilité et les besoins spatiaux actuels et futurs. Les principes généraux de bonne gouvernance devront bien évidemment également toujours être pris en compte.
Enfin, permettez-nous la considération suivante : le Conseil d’État considère fermement que les voies accessibles au public que le conseil communal ne reconnaît pas comme étant des routes communales ne sont pas (non plus) des voies publiques. Ce qui est surprenant, puisqu’il a toujours été admis que la destination publique déterminait s’il était ou non question d’une voie publique. La gestion publique en tant que décision discrétionnaire du conseil communal, et non la destination publique, déterminera-t-elle dorénavant la qualification de voie publique ? Nous sommes d’ores et déjà curieux de voir si le Conseil d’État apportera des précisions à ce sujet dans ses prochains arrêts et quelle en sera la teneur.
Nos collègues de la cellule Environnement suivent ce dossier de près. N’hésitez pas à contacter les auteurs Kristof Hectors, Roel Meeus et Pieter Mertens pour toute question ou assistance.
[1] Par exemple : « RvVb » [Conseil pour la contestation des autorisations] du 4 février 2021, n° RvVb-A-2021-0595 ; « RvVb » du 10 mars 2022, n° RvVb-A-2122-0539 et « RvVb » du 15 décembre 2022, n° RvVb-A-2223-0333.